Трамп принял «80% условий», почему демократы всё равно отклонили закон CLARITY?

Автор: Zen, PANews

Рано утром 16 сентября по пекинскому времени Сенат США провёл ключевое процедурное голосование по закону CLARITY. В итоге предложение прекратить дебаты по рассмотрению законопроекта: 49 голосов «за», 50 «против», один сенатор не голосовал — предложение провалилось. Для продвижения законопроекта требовалось 60 голосов, и этот порог оказался далеко не достигнут.

Всего за день до голосования сенаторы-республиканцы Синтия Ламмис, Джон Бузерман и Тим Скотт опубликовали финальный проект объёмом 635 страниц.

Республиканцы заявили, что новый текст учитывает 126 существенных поправок, предложенных демократами. Ранее обнародованные итоги переговоров также показали, что Трамп уже принял «около 80%» этического плана, предложенного республиканцем Томом Тиллисом и демократом Рубеном Гальего.

Эти уступки изначально были призваны преодолеть самый сложный барьер в Сенате. При наличии у республиканцев лишь 53 мест закону CLARITY требовалась поддержка хотя бы части демократов, чтобы набрать 60 голосов, необходимых для прекращения дебатов.

Однако на самом голосовании разногласия, которые более года скрывались за переговорами, вышли на поверхность. Против выступили не только все участвовавшие в голосовании демократы и независимые сенаторы, но и внутри республиканского лагеря не было полного единства. Тиллис, который первоначально голосовал «за» и поддерживал продвижение законопроекта, затем изменил свой голос на «против», чтобы сохранить процедурное право на повторное рассмотрение.

Иными словами, даже если исключить тактическую смену голоса Тиллиса, республиканцам всё равно не хватало около 10 голосов до порога в 60. Это уже не вопрос привлечения одного-двух колеблющихся сенаторов, а означает, что между партиями сохраняется значительный политический разрыв.

Ещё важнее вопрос: если Трамп принял около 80% этических требований демократов, как утверждают республиканцы, почему оставшиеся 20% всё же заставили всех участвовавших в голосовании демократов проголосовать против?

Компромисс, который выглядит достаточно жёстким

По сравнению с предыдущей версией финальный вариант, представленный республиканцами, прежде всего расширяет ограничения на деятельность, связанную с криптоактивами, государственных служащих.

Финальный проект не только запрещает президенту, вице-президенту, членам Конгресса, высокопоставленным федеральным чиновникам и федеральным судьям лично создавать, чеканить или выпускать цифровые активы, но и отдельно определяет понятие «спонсирование (sponsor)». Если государственный служащий через лицензирование, разделение доходов, торговые комиссии или аналогичные соглашения поддерживает создание, выпуск или явное продвижение конкретного цифрового актива либо разрешает использовать своё имя, изображение, должность и т.п. для продвижения, он также может подпадать под ограничения.

Во-вторых, новая версия впервые требует от государственных служащих урегулировать часть долей в криптовалютных компаниях. Согласно проекту, если подпадающее под ограничения лицо владеет «существенным экономическим интересом», оно обязано продать соответствующую долю или передать её в квалифицированный слепой траст.

Под «существенным экономическим интересом» понимается владение государственным служащим долей компании или её дочерней структуры стоимостью не менее 15 000 долларов, при условии, что в течение хотя бы одного из последних трёх календарных лет выпуск или спонсирование цифровых активов составляли крупнейший отдельный источник дохода этой компании (plurality of revenues). При этом не требуется, чтобы соответствующий доход превышал 50% общей выручки предприятия — достаточно, чтобы он был выше любого другого отдельного источника дохода.

Существенно усилены и меры наказания. Если государственный служащий сознательно и умышленно нарушает запрет на выпуск или спонсирование, он обязан не только вернуть всю прибыль, полученную от таких действий, но и уплатить гражданский штраф в размере «20% полученной выгоды или 500 000 долларов, в зависимости от того, что больше». Если нарушитель продолжает удерживать существенный экономический интерес, подлежащий отчуждению, он также сталкивается со штрафом в размере 20% стоимости соответствующей доли или 500 000 долларов, в зависимости от того, что больше. В отношении цифровых активов, незаконно выпущенных государственным служащим, торговые платформы и другие посредники не вправе продолжать предоставлять торговые услуги; нарушителям грозит штраф до 250 000 долларов за каждое нарушение в день.

По сравнению с версией, опубликованной в июле, этот вариант также отвечает на два заметных вопроса, ранее поднятых демократами.

Прежняя версия содержала положение о прекращении действия (sunset clause), согласно которому этические правоприменительные механизмы прекращали действие после ухода Трампа с поста президента, то есть следующее Министерство юстиции не имело бы права преследовать его за любые совершённые нарушения. В финальном тексте, опубликованном республиканцами, это ограничение удалено. Одновременно прежняя версия практически исключала возможность участия в правоприменении со стороны генеральных прокуроров штатов и других субъектов, тогда как в новой версии впервые предусмотрен канал для участия генеральных прокуроров штатов.

Таким образом, от запрета на выпуск и спонсирование цифровых активов до требования урегулировать часть долей в криптовалютных компаниях, а также возврата прибыли, гражданских штрафов и отмены положения о прекращении действия — республиканцы действительно внесли существенные изменения в финальный текст. Трамп и переговорщики-республиканцы на этом основании подчёркивают, что новая версия учитывает значительную часть этических требований демократов.

Проблема, однако, в том, что демократы теперь ставят под сомнение не столько наличие этических положений в законопроекте, сколько то, могут ли эти ограничения быть реально исполнены на практике. Демократы во главе с Элизабет Уоррен считают, что даже если эти запреты будут записаны в закон, Трамп не понесёт никаких последствий за их несоблюдение.

Правоприменение за двумя барьерами

Механизм независимого правоприменения генеральными прокурорами штатов всегда был «камнем преткновения» в переговорах по этическим положениям закона CLARITY. Тиллис, Гальего и другие законодатели ранее активно выступали за расширение роли генеральных прокуроров штатов, а сенатор-демократ Анджела Особрукс прямо заявляла, что если Министерство юстиции откажется от правоприменения, генеральные прокуроры штатов также должны иметь право участвовать.

Одна из важных причин, по которой демократы уделяют этому вопросу столь пристальное внимание, — они ставят под сомнение, сможет ли назначенный Трампом генеральный прокурор независимо применять к самому Трампу правила о конфликте интересов.

Нынешний генеральный прокурор США Тодд Бланч ранее долгое время был личным адвокатом Трампа. В июле этого года на слушаниях в Конгрессе он даже сделал оговорку, сказав «я его адвокат», и лишь затем поправился, что «когда-то был его адвокатом».

В мае этого года Министерство юстиции под руководством Бланча также достигло с Трампом мирового соглашения по его иску к IRS, планируя использовать 17,76 миллиарда долларов бюджетных средств на создание так называемого «фонда против вооружения». Это решение вызвало сомнения, в том числе у части республиканцев, и впоследствии было заблокировано федеральным судом предварительным запретом, после чего Министерство юстиции официально отменило приказ о создании фонда.

Поэтому демократы не доверяют генеральному прокурору в исполнении его обязанностей. И хотя финальная версия республиканцев впервые добавила генеральным прокурорам штатов канал для вмешательства в этическое правоприменение, она фактически не изменила ядро всей правоприменительной структуры: в отношении президента и других подпадающих под ограничения государственных служащих генеральный прокурор США остаётся единственным лицом, которое может напрямую подавать гражданские иски на основании этого закона.

Что касается генеральных прокуроров штатов, их полномочия гораздо меньше. Например, в случае подозреваемых нарушений Трампа генеральный прокурор штата не может ни подать в суд на Трампа, ни самостоятельно просить суд наложить на него штраф, взыскать прибыль или принудительно изъять активы. Он может лишь подать в суд на генерального прокурора США, оспаривая неисполнение закона федеральными властями, и просить федеральный суд о судебном запрете.

Именно это является главной причиной, по которой Уоррен перед процедурным голосованием продолжала яростно критиковать новые этические положения. Она назвала финальное предложение республиканцев «жалким фиговым листком» и в выступлении в Сенате прямо заявила, что генеральные прокуроры штатов не могут напрямую принимать меры принуждения к президенту: «Всё, что они могут сделать, — это подать в суд на бывшего личного адвоката Трампа, то есть генерального прокурора, пытаясь заставить его действовать».

Но даже если дело дойдёт до этого, власти штатов всё равно столкнутся со вторым барьером — «ответственным этическим органом».

Согласно финальному проекту, если ответственный этический орган уже вынес юридическое заключение по потенциальному нарушению, установив, что соответствующая деятельность не запрещена этическими положениями, генеральный прокурор штата больше не может подавать иск на основании этого механизма. В случае «существенного экономического интереса», если ответственный этический орган опубликует уведомление о том, что соответствующая доля продана или передана в квалифицированный слепой траст, иск также не может быть подан.

Согласно действующему законодательству США, ответственным этическим органом для президента и других должностных лиц исполнительной власти является Управление по этике правительства США (Office of Government Ethics, OGE). Для сенаторов, членов Палаты представителей и федеральных судебных работников такими органами являются соответственно Комитет по этике Сената, Комитет по этике Палаты представителей и Судебная конференция США.

Таким образом, система, которая на первый взгляд расширяет надзорные возможности штатов, на деле создаёт два последовательных ограничения. Это и есть ключевая причина, по которой Уоррен и демократы из банковского комитета Сената считают новый правоприменительный механизм по-прежнему недостаточным: новая версия больше не исключает полностью правительства штатов, но реальные прямые правоприменительные полномочия в отношении государственных служащих по-прежнему сосредоточены в Министерстве юстиции, а этические органы внутри исполнительной власти сохраняют возможность блокировать иски штатов. В выступлении в Сенате перед голосованием Уоррен также охарактеризовала эту конструкцию как предоставляющую «рычаг» для правоприменения.

В то же время неудовлетворённость генеральных прокуроров штатов законом CLARITY не ограничивается вопросом конфликта интересов президента. 14 сентября генеральный прокурор Нью-Йорка Летиша Джеймс возглавила группу из 17 генеральных прокуроров штатов от обеих партий, направивших письмо в Конгресс с призывом к сенаторам отклонить закон CLARITY. Однако в этом письме основное внимание уделялось вопросу о том, не ослабит ли реформа федерального регулирования существующие полномочия штатов по регулированию ценных бумаг и борьбе с мошенничеством.

Летиша Джеймс и другие считают, что законопроект может позволить SEC «опередить полномочия регистрирующих органов штатов (preempt state registration authorities)», а соответствующие формулировки недостаточно ясны, что увеличит правовые споры для штатов в будущем при борьбе с мошенничеством и привлечении к ответственности компаний, нарушающих закон. Они предупреждают, что такое расширение федерального приоритета SEC может затронуть не только цифровые активы, но и предоставить SEC более широкие полномочия по усмотрению, изменив давно сложившиеся границы между федеральным регулированием ценных бумаг и регулированием на уровне штатов.

Таким образом, штаты выдвинули к закону CLARITY сомнения в двух разных направлениях: с одной стороны, расширить полномочия и получить по-настоящему независимые прямые полномочия по правоприменению; с другой — сохранить существующие полномочия и не допустить ослабления уже имеющихся у штатов возможностей по защите инвесторов и правоприменению в сфере ценных бумаг.

Без обратной силы для прежних доходов и без полного разрыва текущих интересов

Помимо правоприменительного механизма, ещё один аспект финальной версии, вызывающий недовольство демократов, — отсутствие требования к государственным служащим полностью разорвать связи с уже накопленным криптобогатством.

Прежде всего, вопрос времени. Финальный текст предусматривает, что раздел об этике в сфере цифровых активов начинает действовать не позднее чем через 360 дней после вступления закона в силу. Если соответствующие окончательные правила будут завершены раньше, раздел может вступить в силу через 60 дней после официальной публикации правил.

Ещё важнее, что проект прямо устанавливает: запрет на выпуск или спонсирование цифровых активов государственными служащими применяется только к цифровым активам, выпущенным или поддержанным в день вступления этического раздела в силу или позднее. Это означает, что даже если нынешняя версия законопроекта будет принята, новые этические правила не смогут применяться ретроспективно к прежним действиям Трампа, таким как выпуск $TRUMP, и тем более нельзя будет использовать механизм взыскания прибыли для взыскания обратно доходов, полученных до вступления закона в силу.

Однако отсутствие обратной силы не означает, что все существующие криптоинтересы Трампа автоматически получат освобождение. Если они подпадают под определение «существенного экономического интереса», их необходимо урегулировать до официального вступления этического раздела в силу. Но для демократов проблема в том, что «урегулирование» здесь не обязательно означает принудительную продажу — можно также передать активы в квалифицированный слепой траст.

Слепой траст разрывает связь с управлением активами и доступом к информации: после передачи активов независимому доверительному управляющему подпадающий под ограничения государственный служащий больше не может участвовать в повседневных инвестиционных решениях и не может по своему усмотрению узнавать о сделках управляющего. Республиканская версия закона CLARITY дополнительно предусматривает, что если доля законно передана в слепой траст, последующие действия доверительного управляющего и инвестиционных компаний траста, включая продолжение выпуска или поддержки цифровых активов, в принципе не будут приписываться этому государственному служащему.

Но потеря контроля не влияет на экономическую выгоду. Согласно действующему Закону об этике в правительстве США, квалифицированный слепой траст не требует от первоначального владельца отказа от права на конечную выгоду. Сам государственный служащий, его супруг(а) или соответствующие условиям дети могут оставаться бенефициарами основной суммы и доходов траста. Иными словами, чиновник может не знать, как доверительный управляющий распоряжается активами, но всё равно извлекать выгоду от доходов и роста стоимости этих активов.

В этом и заключается фундаментальное разногласие между демократами и республиканцами по этическим положениям.

Республиканская версия сосредоточена на том, как прервать прямой контроль президента над личными активами. Они считают, что если президент не может лично управлять бизнесом, принимать инвестиционные решения и владеть конкретной информацией о сделках, этого достаточно для снижения риска использования государственной власти для активного приумножения личного богатства.

Часть жёстко настроенных демократов требует более полного отделения экономических интересов. С их точки зрения, даже если конкретные инвестиционные операции переданы третьим лицам, у президента всё равно сохраняется потенциальная ассоциация с экономическими интересами при формировании политики в отношении всей криптоиндустрии.

Тем более что не все доли в криптокомпаниях подпадают под требование о «существенном экономическом интересе».

Согласно приведённому выше определению «существенного экономического интереса», компания, даже сильно зависящая от криптобизнеса, не обязательно попадает в эту категорию. Например, если предприятие одновременно имеет диверсифицированные направления — продажу токенов, доход от резервов стейблкоинов, торговые комиссии, кредитование, кастодиальные услуги, инвестиционный доход — и доход от «выпуска или поддержки цифровых активов» не является крупнейшим отдельным источником дохода, то предварительное условие о структуре доходов компании для «существенного экономического интереса» не выполняется.

Это также означает, что для таких компаний со сложной структурой бизнеса и владения, как World Liberty Financial, лишь на основании их криптохарактера трудно напрямую определить, подпадают ли соответствующие доли под ограничения. Будет ли это применяться в конечном счёте, зависит от структуры доходов конкретного юридического лица, фактически持有的权益 Трампа и того, как регулирующие органы классифицируют различные доходы.

Существующие долгосрочные лицензионные соглашения и соглашения о разделе доходов в настоящее время также остаются во многом запутанными. Закон прямо не применяется ретроспективно к цифровым активам, выпущенным или поддержанным до вступления в силу, но если ранее подписанное соглашение о лицензировании бренда, разделе доходов или продвижении продолжает действовать после вступления закона в силу, то относится ли оно к уже завершённому «прежнему спонсорству» или к продолжающейся «спонсорской деятельности», финальный текст не проясняет во всех случаях, и в дальнейшем потребуются дополнительные разъяснения ответственного этического органа.

Кроме того, в отношении круга членов семьи также осталась заметная брешь. Финальный текст прямо связывает обязательствами самого государственного служащего и его супруга(у), но не включает взрослых детей в число подпадающих под ограничения лиц. То есть сыновья президента Трампа не подпадают под запреты на выпуск монет, поддержку или владение «существенным экономическим интересом».

Тогда даже если они, используя свою известность и деловое влияние как члены семьи президента, участвуют в криптопроектах, этические положения CLARITY не будут применяться, если соответствующие действия не создают дополнительной связи с интересами самого Трампа.

Именно это было одной из последних поправок, предложенных демократами перед голосованием: расширить круг членов семьи в этических положениях и включить в него взрослых детей Трампа. Однако республиканцы в итоге не приняли это предложение.

«Последние 20%» спора вокруг закона CLARITY

Криптоиндустрия надеется, что Конгресс положит конец существующей долгое время регуляторной неопределённости и создаст более стабильные рыночные правила для цифровых активов, что само по себе является важной причиной межпартийной поддержки закона CLARITY.

Но на ключевом перекрёстке этот законопроект сталкивается с крайне специфической реальностью.

Президент США, обладающий значительными криптокоммерческими интересами, одновременно контролирует Министерство юстиции, назначение руководителей административных регуляторов и широкие полномочия по реализации политики. В таких условиях этические положения уже трудно рассматривать как второстепенное дополнение к закону CLARITY — они стали одним из ключевых вопросов, определяющих, получит ли закон достаточную политическую поддержку.

Демократы постоянно задают вопрос: действительно ли эта система разрывает связь между личным криптобогатством президента и государственными регуляторными полномочиями.

Если за разъяснение части правил по-прежнему отвечают этические органы внутри исполнительной власти президента, а полномочия по прямому правоприменению в отношении президента сосредоточены в Министерстве юстиции; если прежние доходы от токенов не подлежат ретроспективному взысканию, а соответствующие доли в компаниях можно сохранить через слепой траст с правом на выгоду; если взрослые дети остаются вне прямого охвата этических положений, то даже при наличии в законе запрета на выпуск монет, требований об урегулировании интересов и гражданских штрафов часть демократов всё равно сочтёт такое разделение неполным.

Поэтому финальная борьба вокруг CLARITY касается более фундаментального вопроса: когда Конгресс готовится пересмотреть правила для всей криптоиндустрии, на каком экономическом расстоянии от этой индустрии должны находиться те, кто эти правила разрабатывает и исполняет.

Республиканцы ранее заявляли, что Трамп принял около 80% этического плана Тиллиса и Гальего. Но процедурное голосование 15 сентября так и не преодолело порог в 60 голосов, что показывает: оставшиеся разногласия — это не «20%», которые можно легко проигнорировать.

Для этих переговоров судьбу CLARITY, именно могут определять последние 20%.